文章來源：國資委宣傳工作局 發布時間：2006-01-23
進一步推進國有企業規范改制
——國資委負責人就《關于進一步規范國有企業
改制工作的實施意見》答記者問
2003年11月，國務院辦公廳轉發了國務院國有資產監督管理委員會《關于規范國有企業改制工作的意見》（以下簡稱《意見》）。兩年來，規范國有企業改制工作取得了重大進展。日前經國務院同意，國務院辦公廳又轉發了國務院國有資產監督管理委員會《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。記者就此采訪了國資委負責人。
記者：據了解，《意見》的出臺，為規范國有企業改制工作提供了重要保證。時隔兩年，國資委又制訂出臺了《實施意見》，請您介紹一下意圖是什么？
答：2003年《意見》下發后，各地區、各有關部門和廣大國有企業加強組織領導，認真貫徹落實，進一步明確了改制的指導思想，制定了一系列貫徹實施的制度規定和政策措施，狠抓改制程序尤其是產權轉讓進場交易的貫徹執行，廣泛開展了監督檢查，及時制止和糾正了一些不規范的做法，查處了一批違法違紀案件，規范國有企業改制工作取得了重大進展。但是，我們在實際工作中包括國資委組織的檢查中發現，國有企業改制還存在一些問題，如改制方案不完善，審批不嚴格；清產核資、財務審計、資產評估和產權轉讓不規范；對維護職工合法權益重視不夠等。其主要原因，一方面是有的地區貫徹落實《意見》不到位，另一方面是現有政策、規定有待進一步完善、細化。在這種情況下，為進一步規范推進企業改制，防止國有資產流失，切實維護職工合法權益，我們制訂了《實施意見》?！秾嵤┮庖姟分饕塾谌齻€方面：一是針對改制中存在的主要問題，從制度上堵塞漏洞，進一步防止改制過程中國有資產流失；二是細化《意見》的有關規定，增強可操作性，促進改制程序進一步規范，維護職工合法權益；三是增強規范改制的全面性、完整性，在《意見》的基礎上新增加了規范企業管理層持有股權等內容。
記者：《實施意見》強調針對國有企業改制中存在的主要問題，從制度上堵塞漏洞，防止國有資產流失，這主要體現在哪些方面？
答：《實施意見》中這樣的規定主要集中在財務審計、資產評估和資產處置等環節：
一是關于計提減值準備和資產核銷的處理問題。有的企業改制時應收賬款等計提減值準備數額較大，對資產評估值和產權轉讓價格有較大影響，其中相當一部分已計提減值準備或已核銷資產，改制后的企業又收回，這部分資產本來屬于國有資產，卻被參與改制的投資者按其在改制企業的持股比例享有。針對這個問題，《實施意見》提出，計提各項資產減值準備和已核銷的各項資產損失凡影響國有產權轉讓價或折股價的，該計提減值準備的資產和已核銷的各項資產損失必須交由改制企業的國有產權持有單位負責處理。這樣規定，能夠從制度上防止這個環節中的國有資產流失。
二是有關土地使用權處置問題。企業改制，有的土地使用權未評估作價就進入改制后的企業，即改制后的企業無償占有了土地使用權；有的土地使用權未進入改制企業，但土地卻由改制后企業無償使用。針對這些問題，《實施意見》明確規定，進入企業改制資產范圍的土地使用權必須評估；未進入企業改制資產范圍的土地使用權，改制后的企業不得無償使用，并對有償使用的費用計算進行了規范。
三是關于探礦權、采礦權的處置問題。隨著經濟快速發展，資源性企業改制對投資者的吸引力越來越大，但這方面的問題也比較多。針對存在的問題，《實施意見》規定，企業改制凡涉及探礦權、采礦權的，必須明確其處置方式，且不得單獨轉讓。進入企業改制資產范圍的探礦權、采礦權同土地使用權一樣必須評估作價，沒有進入的必須有償使用。
記者：您講的這些措施針對性很強，但比較專業，看樣子只能由少數專業人員來實施。而國有企業改制，需要廣大職工的支持和參與，請問《實施意見》在這方面有何規定？
答：企業改制維護職工合法權益包括維護廣大職工的知情權、參與權，是“三個代表”重要思想的具體體現，是全面貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的根本要求，對于國有企業改制健康、有序進行，保持社會穩定，意義重大?！秾嵤┮庖姟吩诼鋵嵚毠ぶ闄?、參與權方面，作出了一系列規定。如企業改制方案必須提交企業職工代表大會或職工大會審議；職工安置方案需經企業職工代表大會或職工大會審議通過后方可實施改制；改制企業要向廣大職工群眾講清楚國家關于國有企業改革的方針政策和改制的規定，講清楚改制的必要性、緊迫性以及企業的發展思路；在改制方案制訂過程中要充分聽取職工群眾意見，深入細致地做好思想工作，爭取廣大職工群眾對改制的理解和支持；要及時向廣大職工群眾公布改制方案和職工安置方案以及企業主要財務指標的審計、評估結果，等等。
記者：企業改制，落實職工的知情權、參與權確實很重要。除此之外，在維護職工合法權益方面，《實施意見》還作了哪些規定？
答：主要是對涉及職工切身利益的事項作出了明確規定。如改制為國有控股企業的，改制后企業要繼續履行改制前企業與留用的職工簽訂的勞動合同，留用的職工在改制前企業的工作年限合并計算為在改制后企業的工作年限，原改制企業不向繼續留用的職工支付經濟補償金；對企業改制時解除勞動合同且不再繼續留用的職工，要支付經濟補償金；企業國有產權持有單位不得強迫職工將經濟補償金等費用用于對改制后企業的投資或借給改制后企業使用；企業改制時，對經確認的拖欠職工的工資、集資款、醫療費和挪用的職工住房公積金以及企業欠繳社會保險費，原則上要一次性付清；改制后的企業要及時為職工接續養老、失業、醫療、工傷、生育等政策規定的各項社會保險關系，并按時、足額交納各種社會保險費，等等。
記者： 您前面提到《實施意見》涉及管理層持股問題，據了解，國資委對這個問題過去已經作了規定，請問這次的規定與過去有什么不同？
答：是的，《意見》對企業管理層受讓本企業國有產權作過規定，2005年4月，國資委、財政部共同發布的《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》明確規定，大型國有及國有控股企業及其投資的重要企業的國有產權不向管理層轉讓。這次《實施意見》規范的不是向管理層轉讓國有存量資產，而是企業增資擴股時管理層持有企業股權。我們注意到，管理層持有企業非控股股權的激勵與約束作用，在國外一些大企業中得到了驗證，是一些市場經濟國家激勵與約束企業管理層的重要制度，從我國一些國有大企業的實踐看，效果也不錯。我們認為，只要嚴格控制、規范操作，國有及國有控股大企業管理層通過增資擴股方式持有本企業少量股權，一般不會導致內部人控制和國有資產流失，可能有利于促進對其激勵與約束機制的建立。為此，《實施意見》明確國有及國有控股大型企業改制，管理層可以通過增資擴股持有本企業股權，但必須嚴格控制。
記者：那么《實施意見》中對管理層通過增資擴股持有本企業股權又是如何嚴格控制的，具體措施是什么？
答：主要有以下幾個方面：一是持股的管理層成員需具備通過公開招聘、企業內部競爭上崗等方式競聘上崗或是對企業發展作出重大貢獻的條件；二是這種行為必須經國有資產監管機構批準且包括各成員在內的管理層持股總量不得達到控股或相對控股數量；三是管理層增資擴股的操作過程必須規范，管理層不得參與制訂改制方案、確定國有產權折股價、選擇中介機構以及清產核資、財務審計、離任審計、資產評估中的重大事項；四是管理層持股必須提供資金來源合法的相關證明，必須執行《貸款通則》的有關規定，不得向國有及國有控股企業借款，不得以國有產權或資產作為標的物通過抵押、質押、貼現等方式籌集資金，也不得采取信托或委托等方式間接持有企業股權；五是管理層成員存在對企業經營業績下降負有直接責任等五種情況的，該成員不得持有企業股權。應該說這些規定是非常嚴格的。
記者：是的，規范改制就是要嚴格，其中很重要的是落實責任，加強監管。在這方面《實施意見》做了哪些規定？
答：一方面是要按照權利、義務、責任相統一原則，建立有關改制審批的程序、權限、責任制度，審批改制方案的單位必須就改制的重要資料建立檔案管理制度，并妥善保管有關資料。做這樣的規定，目的就是要做到有據可查，便于責任追究，使改制工作經得起歷史檢驗，促使審批改制的國有產權持有單位真正做到對國家、對人民負責。
另一方面是明確改制具體事項的責任主體及其監管責任。如對于交由國有產權持有單位處理的計提減值準備的資產和已核銷的各項資產損失，《實施意見》規定該國有產權持有單位為責任主體，由其采取清理追繳等監管措施，最大限度地減少損失；對于需由參與改制的非國有投資者落實的事項，如支付受讓國有產權的價款、履行在職工勞動關系方面的承諾等，《實施意見》規定進行監督檢查、確保落實到位的責任主體是國有產權持有單位。
記者：聽了您的介紹，確實感到《實施意見》有不少新的、比較具體的規定，有了這些規定后，未來規范國有企業改制將是什么局面？
答：《意見》出臺后，國資委、財政部又發布了《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》等。《實施意見》發布后，規范改制的制度框架已經建立，主要規定大部分都已明確，今后在這方面的工作，主要是根據實際情況對這些規定進行修訂，并就某些環節、問題陸續進行規范，出臺單項文件。因此，就截止目前出臺的規范改制的規定看，應該說，基本能夠適應實際工作的需要，只要嚴格貫徹執行這些規定，就能比較有效地防止國有資產流失，維護職工合法權益。需要強調的是，規范改制的目的是積極推進改制。黨的十六屆五中全會指出：“加大國有經濟布局和結構調整力度，進一步推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，增強國有經濟控制力，發揮主導作用。”我們相信，在黨中央精神的指引下，在國務院的領導下，在地方各級人民政府及其國有資產監管機構和廣大國有企業的共同努力下，未來國有企業改制工作將會更加健康、有序、規范地發展。