文章來源：《國資報告》雜志 發(fā)布時間：2019-04-03
黨中央、國務(wù)院十分重視東北國企改革，2018年10月更是出臺了十八大以來首個區(qū)域性國企改革專項文件——《東北地區(qū)國有企業(yè)改革專項工作方案》。時至今日，東北國企已確定了深化混合所有制改革的路線圖，當(dāng)前亟待明晰東北國企混改生態(tài)如何，面臨哪些體制機(jī)制障礙等關(guān)鍵問題，以便能夠精準(zhǔn)施策。
對此，筆者主持的國家社科基金重點項目《東北老工業(yè)基地混合所有制企業(yè)治理機(jī)制研究》進(jìn)行了深入調(diào)查。研究認(rèn)為，東北國企混改已邁向深水區(qū)，破解東北國企混改障礙的戰(zhàn)略選擇應(yīng)該積極推進(jìn)由“行政型治理”向“經(jīng)濟(jì)型治理”轉(zhuǎn)型，據(jù)此推動國企混改再上新臺階。
混改生態(tài)幾何
從“量”的變化來看，東北國企戶數(shù)呈逐年遞減態(tài)勢，且在全國各地區(qū)居于末端（遼、吉、黑三省在全國排名分列第21、25和27位），但國有資本總量卻穩(wěn)中有增，與全國整體變化一致。
就“質(zhì)”而言，東北國企資產(chǎn)負(fù)債率平均達(dá)到60%左右，個別企業(yè)甚至達(dá)到90%，充斥著內(nèi)生風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計，東北地區(qū)共有上市國企61家，遠(yuǎn)低于北京市（124家）、上海市（104家）和廣東省（102家）前三甲，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)欠缺。盡管人才儲備在學(xué)歷層次具備一定的相對優(yōu)勢，但人才數(shù)量呈現(xiàn)下降趨向，并處于全國后進(jìn)。與此同時，東北國企創(chuàng)新投入相對落后，創(chuàng)新收入相對低下。
從“效”來看，國企盈利面持續(xù)收窄，資源配置雖展現(xiàn)穩(wěn)中向好，但保值增值壓力不減反增。
在上述背景下，東北三省響應(yīng)黨中央、國務(wù)院號召，圍繞做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，激發(fā)國企活力，在國企改革“1+N”的政策體系支持下，因循混合所有制改革的路徑，積極搭建符合自身特色的國有資本投資運營格局（如遼寧沈陽實施3+1+N），著力實現(xiàn)由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)國企混改。
然而，深度審視東北國企改革全過程可知，盡管在推進(jìn)國企混改方面取得了重要進(jìn)展，不乏東北制藥等改革成功范例，但與江蘇、天津等兄弟省市相比，無論是混改進(jìn)度還是幅度均存在明顯差距，存在參與混改的企業(yè)總量小、存量改革的少、只混不改等混改推進(jìn)不均衡現(xiàn)象，與國家對東北國企改革期望相距甚遠(yuǎn)。
混改面臨三大障礙
東北國企混改主要面臨以下三大障礙。首先是產(chǎn)權(quán)障礙。一方面表現(xiàn)為國企面對混改謹(jǐn)小慎微。國企對非公有資本開放時，國企負(fù)責(zé)人存在“三怕”：怕對國有資產(chǎn)流失擔(dān)責(zé)、怕和非公資本合作不適應(yīng)、怕被外資控制；另一方面表現(xiàn)為民企參與混改憂慮重重。參與混改能否被公平對待？混改后是否以盈利為首要任務(wù)？民資進(jìn)入后持股比例上限是多少，話語權(quán)多大？能否進(jìn)入董事會參與日常經(jīng)營，而非成為國企融資渠道？參與混改是否會被扣上國資流失的帽子等是民企主要憂慮。
其次是治理障礙。一是“一股獨大”制約混改進(jìn)程。大部分企業(yè)已完成股份制改造，但產(chǎn)權(quán)單一、國有股東仍處于絕對支配地位，一股獨大現(xiàn)象比較普遍。以遼寧沈陽為例，截至2018年8月，國有獨資334戶，國有全資114戶，國有控股50戶。民資股東參與國企混改，基本上只能做中小股東，導(dǎo)致參與國企混改動力不足。
二是國企重大決策頻現(xiàn)“行政干預(yù)”。政府作為出資人頻現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張現(xiàn)象，以知情權(quán)和重大決策需要的名義，過度參與國企決策，對經(jīng)營不良企業(yè)的退出也出于“穩(wěn)定”而嚴(yán)加阻撓，行政化色彩嚴(yán)重，接引致重大決策進(jìn)度緩慢。
三是國企高管任職凸顯“行政任命”。當(dāng)前東北絕大部分國企董監(jiān)高配置尚未實現(xiàn)市場化。以東北61家A股上市國企為例，管理層中有從政背景的高達(dá)30家，占比48.39%。非上市公司表現(xiàn)的更為明顯，一大批政府秘書長、組織部副職、各委辦局副局級官員，退出仕途轉(zhuǎn)戰(zhàn)進(jìn)入各大國企，造成官場思維在東北各大國企蔓延，董事會形同虛設(shè)，“一把手”說了算現(xiàn)象非常普遍，使國企治理“形似神無”。
最后是輿論障礙。一些非理性的負(fù)能量言論不斷在各類媒體上涌現(xiàn)，諸如“投資不過山海關(guān)”等論調(diào)不絕于耳。受訪的外省市投資者有70%以上表示不愿投資東北，本地企業(yè)也表示不樂觀，已成為東北國企改革的巨大輿論阻力。
分析表明，國企混改輿情治理全面滯后是主要原因。一是治理理念滯后。面對負(fù)面消息，政府部門應(yīng)對方式和手段行政化色彩過于濃厚，欠缺治理思維；二是治理主體單一。基本由國資委等政府機(jī)構(gòu)擔(dān)任主要推手和傳聲筒，輿論引導(dǎo)合力尚未形成，智庫作用有限，重點成果數(shù)量較少、研究成果宣傳不到位等難題仍亟需解決。目前東北各省國企信息發(fā)布平臺仍以國資委為主，網(wǎng)站建設(shè)滯后、信息發(fā)布量少、更新速度緩慢等問題難以解決。
如何精準(zhǔn)施策
從生成及發(fā)展來看，東北國企是國家與地方政府調(diào)控和布局及“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”實施的結(jié)果，本質(zhì)上是“行政型治理”所致。制約東北國企混改深化的要因是體制與機(jī)制僵化導(dǎo)致支撐國企的“利益相關(guān)者價值共創(chuàng)意愿”（內(nèi)生動力）嚴(yán)重不足。
解決問題的關(guān)鍵是以混合所有制改革為切入點，以制度創(chuàng)新為突破口，從總體上把握東北國企制度變遷的“轉(zhuǎn)軌特征”和“演進(jìn)軌跡”，通過政府治理、市場治理與社會治理三個層面的“制度創(chuàng)新”來建構(gòu)有助于“國企邊界調(diào)整”、“利益相關(guān)者關(guān)系重構(gòu)”與“治理模式再造”的治理機(jī)制，激活“利益相關(guān)者價值共創(chuàng)意愿”，推動國企由“行政型治理”向“經(jīng)濟(jì)型治理”轉(zhuǎn)型，具體思路如圖所示。
構(gòu)建國企混改的多元推進(jìn)機(jī)制
一是充分利用多層次“資本市場”，把實現(xiàn)上市作為國企混改的重要途徑。各省要對國企優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和優(yōu)勢業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行全面梳理，推動優(yōu)質(zhì)國企實施股份制改造，推進(jìn)集團(tuán)整體或?qū)⒑诵臉I(yè)務(wù)和資產(chǎn)分拆在境內(nèi)外資本市場上市、掛牌。實現(xiàn)上市一批、儲備一批、培育一批，形成國企上市（掛牌）梯次格局，并推動已上市公司二次混改。
二是強(qiáng)化“基金參與”。充分運用各類國企改革發(fā)展基金、PPP基金參與企業(yè)改制重組。協(xié)調(diào)國家先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金及中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金在東北高端智能制造領(lǐng)域展開合作。借鑒東藥股份混改經(jīng)驗，重點引進(jìn)有資源、有渠道、有市場、有協(xié)同效應(yīng)和領(lǐng)先優(yōu)勢的基金類戰(zhàn)略投資者。
三是建立民營資本遴選機(jī)制?；旄牡年P(guān)鍵是民營資本參與，由此直接引致的問題是民營資本誰來選，怎么選。有必要從民營資本混改意愿、混改能力等方面設(shè)計民營資本遴選指標(biāo)，使民營資本選擇客觀、公正。
四是著力解決只混不改現(xiàn)象。要促進(jìn)員工觀念轉(zhuǎn)變，通過員工持股、年薪制等經(jīng)濟(jì)舉措，以干部能上能下機(jī)制為突破口徹底打破“鐵交椅”；以員工能進(jìn)能出機(jī)制全面建立為核心徹底打破“鐵飯碗”；以收入能增能減機(jī)制為切入點徹底打破“鐵工資”。
劃明國企混改的“責(zé)任邊界”
一是清晰界定“產(chǎn)權(quán)邊界”。其一，集團(tuán)層面，除對地區(qū)發(fā)展有重大影響或有巨大品牌效應(yīng)的優(yōu)勢企業(yè)可保留國有控股地位外，其他可不設(shè)國有股權(quán)比例限制；其二，競爭類企業(yè)子公司層面一律推行混合所有制改革。少數(shù)特定行業(yè)（如環(huán)境保護(hù)等），可建立國有“金股”機(jī)制，行使特定事項否決權(quán)；其三，加快公益類企業(yè)混改進(jìn)程?？稍诎l(fā)揮國有資本主導(dǎo)作用的前提下，實施全領(lǐng)域開放，通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵民企依法依規(guī)有序參與開發(fā)經(jīng)營；其四，功能類國企要保持國有獨資或國有控股，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。
二是必須“輕裝上陣”。推進(jìn)國企歷史欠稅豁免政策的實施，健全政策實施機(jī)制，減少豁免政策實施的交易及時間成本；對破產(chǎn)國企進(jìn)行更為有效的援助，規(guī)范破產(chǎn)程序，保障受損利益主體的妥善安置與社會穩(wěn)定；對廠辦大集體問題，在現(xiàn)有政策切實落實的基礎(chǔ)上，充分運用中央各類補(bǔ)助政策。
三是要注重“責(zé)任制度”。加強(qiáng)國企相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋工作，確保重大改革于法有據(jù)。建立容錯機(jī)制激勵當(dāng)事人克服“求穩(wěn)怕錯”心理，對國企領(lǐng)導(dǎo)在推動混改過程中出現(xiàn)的失誤失敗給予更多理解，像東北制藥那樣大力倡導(dǎo)“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗”的工作導(dǎo)向。
劃定混改國企的“治理邊界”
一是夯實國有資本投資運營機(jī)制。國有資本投資運營公司要對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，切實承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，做到三個“不動搖”：堅持管好國企戰(zhàn)略布局不動搖，確保國企改革發(fā)展的總目標(biāo)不偏離；堅持管好國企重大決策風(fēng)險管控不動搖，確保重大決策能夠科學(xué)、民主，風(fēng)險可控能控在控；堅持管好追責(zé)問責(zé)不動搖，避免群體決策不追責(zé)，確保國企混改成果“顆粒歸倉”。
二是實現(xiàn)董事會“實權(quán)化”。推動國資管理以管資本為主功能真正落地的關(guān)鍵是建設(shè)規(guī)范董事會，給足董事會法定權(quán)力，并將董事會人員設(shè)置、權(quán)力安排等細(xì)化到公司章程中（如國資委外部董事人數(shù)等），以此促進(jìn)董事會成為企業(yè)實體性決策機(jī)構(gòu)。
三是建立職業(yè)經(jīng)理的市場化選聘制度。借鑒浙江國資運營與監(jiān)管中有關(guān)“經(jīng)理班子實施職業(yè)經(jīng)理人制度，實行契約化管理”和“一套班子兩套薪酬體系”的經(jīng)驗，對企業(yè)家實行“按質(zhì)論價”，真正實現(xiàn)“市場定價”，打破單一行政級別式的“大鍋飯”薪酬待遇模式，建立年薪制和股票期權(quán)相結(jié)合的激勵機(jī)制。
構(gòu)建混改輿論的“治理機(jī)制”
一是重塑輿論治理理念，樹立輿論治理新思維。治理格局由政府單一治理，向政府、傳統(tǒng)媒體、社會力量等多方參與的多元治理轉(zhuǎn)變；由過去政府主導(dǎo)，自上而下的治理范式向政府引導(dǎo)，相互協(xié)調(diào)的治理范式轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)輿論監(jiān)測，由注重事后的危機(jī)公關(guān)向事前和事中的危機(jī)防控轉(zhuǎn)變。二是創(chuàng)設(shè)“國企服務(wù)微平臺”，打造輿論治理新陣地。創(chuàng)設(shè)“國企服務(wù)微平臺”，及時反映國企政策熱點；推送國企科技服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)等法律援助等知識,為國企科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供條件。(東北大學(xué)工商管理學(xué)院教授 王世權(quán))